——发达国家奶业政策思考

　　一直以来，乳品作为一个与人民生活密切相关的重要农产品得到各国政府的全力支持。尽管各国对乳品行业给予支持和保护的手段和方式有所不同，但目的却有着极大的相似性，即用合理的价格向消费者提供安全、可靠的乳品，保证乳品生产者按合理的价格出售乳品以获得相应比较满意的收入；保护国内的生产者和市场免受外来品的冲击和影响，并尽可能地促进本国产品的出口，占领国际市场。
　　一、各国奶业相关政策
　　按照WTO农业协议框架，通常将乳业政策分为市场准入、国内支持、出口补贴和动植物措施四大类，具体有干预价格、供给配额、消费者补贴、投入补贴、差额支付、关税壁垒、出口补贴、动植物等方面。
　　美国：政府收购所有卖不出的牛奶，保证价格水平
　　自1933年《农业调整法》出台，历经几十年，美国形成了完整的奶业政策。政府收购所有在支持价格内卖不出去的牛奶，农业部长期通过商品信贷公司收购奶制品以保证支持价格水平，并通过特殊的办法处理，包括以世界市场价格出口奶制品，根据480号法案以低于支持价格水平的价格将奶制品用于学校午餐和福利方案，用于军队、老人、医院、救灾等。美国农业对外政策的核心是加强奶产品出口，以缓解国内产品的过剩。美国对奶制品采取重重关税和非关税壁垒，严格控制进口。
　　2002年美国新的农业法案中，奶和奶制品方面，除了继续执行现有的牛奶价格支持计划，维持9.90美元/英担（1英担=50.8024 公斤）的牛奶不变价格以外，生产者将得到一项与价格相关的补贴。该项目美国将提供相当于16.94美元与波士顿一级价之差45%的联邦补贴。如此计算下来，牛奶生产者每年可获得最高240万磅的补贴。
　　美国作为世界上食品供应最安全的国家，实行机构联合监管制度，在每一个层次（地方、州和全国）监督食品生产与流通：对生产、加工、贮运、销售过程进行全程控制；严密畜产品质量安全管理组织机构体系，除了联邦畜产品检测体系外，美国还有各州畜产品检测体系，各行业协会质量监测体系以及各畜牧业生产单位、家庭农场主质量自检中心；强化生产源头控制和进出口检疫，美国以家庭农场为基本生产单位生产的畜产品，要通过质量认证体系和标准等级制度的严格控制和管理，才能进入市场，畜产品的进出口，均要通过联邦海关和动植物检疫机构进行严格检疫监测，检疫检验不合格的畜产品坚决予以销毁，保证了畜产品的进出口安全。
　　欧盟：以配额、补贴、定价干预，维护奶农及消费者利益
　　欧盟的市场共同组织于1984年对牛奶和奶制品生产实行生产配额、价格补贴和定价干预制度，试图通过这一机制使奶牛场主得到合理的收益，而消费者不必为奶制品多增加开支。对于超配额生产，欧盟通过增加额外税收予以抑制；对于市场需求不足，欧盟通过价格干预以保护价进行收购，通常情况下，保护价低于生产成本价。同时，欧盟对某些出口奶制品征收出口税，以保证欧盟内部不至于出现因奶制品短缺而造成的价格过高现象；对另外一些奶制品的出口实行鼓励政策，给予出口价格返还，以补贴出口商因国际市场价和欧盟内部价之间的差额而造成的损失；对进口奶制品征收进口税，以保护奶制品生产者的利益。
　　2003年7月，欧盟农业委员提出了新的农业改革方案：即切断直接补贴与生产的联系，使农民按市场需求自行组织生产，补贴支付将与环保和产品质量紧密挂钩，并逐步减少20%。此方案对欧共体的牛奶和奶制品生产产生重大影响。因此于2003年开始的中期评估，各大奶业公司和奶牛场主都在积极游说要求保持配额制度、稳定牛奶和奶制品生产。欧盟一方面表示要积极推进市场共同组织的改革，另一方面将继续增加2.4%的牛奶和奶制品生产配额，但对配额的分配方式将进行变革，以保证使生产效率高者受益、新的奶牛场主不受歧视。
　　欧盟设想通过逐步减少对黄油、脱脂奶粉和鲜奶的市场价格干预促进欧盟内部的奶制品消费，提高欧盟奶制品的国际竞争力。从2005年起，欧盟分三步将干预价减少15%。
　　为保障食品的质量安全管理，欧盟在成立必要的协调机构基础上，实施了以统一的标准为中心的食品质量安全配套管理措施，强制实施食品质量安全控制的 HACCP标准。1996年开始实施的欧盟食品卫生法规定，食品生产、加工、处理、包装、运输或经销直至消费的各个环节都可能产生质量安全问题，都必须进行质量安全的控制。此外，规定食品、饲料、供食品制造用的家畜，以及与食品、饲料制造相关的物品，其在生产、加工、流通的各个阶段必须确立食品信息可追踪系统，从而达到监测预防效果。
　　日本：实行销售定额、亏损补贴制度，合作社强制牛奶供应管理
　　日本的奶业政策由三个基本部分组成，即政府对鲜奶的价格补贴，按等级定价，通过县牛奶销售部门实现的税收共享以及进口限额。同时，奶业生产合作社实施了强制性的奶供应管理方案，以控制牛奶的供应量。因国内价格高于世界市场可比价格，日本没有出口补贴。
　　1961年日本采取了一个间接与美国价格维持方案相似的维持系统。日本家畜业促进委员会在市场价格低于90％的指导价时，购买计划内奶制品。1979年以后，因财政紧张，该委员会不再购买，而是提供财政帮助来防止过剩的产品流入市场。相反，当市场价格提高到104％指导价以上时，该委员会就将贮存的产品返销给市场。日本依据市场的需求，以奶供应情况为基础，先计算奶制品稳定指导价，再推导出稳定的标准价。1966年稳定的标准价被划成两种价格：生产厂家付给农民的标准购买价和农民得到的保护价。为了管理牛奶供应和奶业成本，日本实行销售定额系统。政府对定额之内的保护价和标准购买价之间的缺口给予补贴。
　　为保持市场稳定，日本出台了亏额补贴法律，使家畜促进委员会成为几种进口奶产品的专营权力机构。在农林水产省的同意下，当市场价高于稳定指导价时，法律允许进口指定的奶产品，但进口产品在国内市场上要以投标的价格售出。进口价与投标价差，由该委员会掌握。20世纪70年代后期，日本出现了牛奶长期过剩的问题，政府从1979年采取了用限额来减少亏损补贴的办法。生产合作社自己制定定额方案，超量受罚，农场主都将超出量自行转化成奶制品，来避免受罚，此外，必要时，日本实施奶牛收买政策、给补助等措施。
　　1995年，日本建立了全面的以HACCP为基础的卫生控制系统。制造商或加工商根据 HACCP系统确定对象食物的制造或加工方法及卫生控制方法，然后健康、劳动和福利部确认这些确定的方法是否符合审批标准。这意味着该系统使人们能够对食品生产采用众多的方法而需遵循统一的标准。目前，有包括牛奶、乳制品、肉制品、罐头食品、高压灭菌包装物等6类食物成为该系统的对象。
　　二、各国奶业实际保护水平
　　世界各国对乳业都非常重视，乳业政策的运用也比较丰富，由于世界各国对乳业的支持主要反映在乳品生产的补贴，因此我们选择了生产者补贴等值（PSE）作为衡量指标。从乌拉圭回合谈判开始，各国都在逐步履行其补贴减让的承诺，PSE呈下降趋势，但是在发达国家中，对乳业的支持力度还是很大的，其中日本的力度最大，高达66％。欧盟、美国、加拿大的PSE值处于第二集团，而澳大利亚、新西兰支持值则很小，这与各国采取的乳业政策目标是相适应的。从1986年到2004年之间，除欧盟以外，OECD国家的乳品PSE始终高于农产品的平均PSE，这表明在发达国家，乳业行业在各国的扶持政策中占有很大的比重。
　　三、留给我们的启示
　　发达国家采取的本国奶业政策目标明确，政策手段丰富，且充分利用WTO允许的一切手段，有干预价格、供给配额、消费者补贴、投入补贴、差额支付、关税壁垒、出口补贴、动植物等方面的政策保护。现阶段我国奶业的政策比较单一，最主要的是政府对奶类市场实行税收政策，对原料奶生产基本上是实行免税政策，对乳品加工企业征税。从全行业来看，乳品加工企业的进项税为17%，销项税为17%，增值抵扣税率为10%，税收政策和大部分其他工业产品一样。大部分乳品加工企业认为税率偏高，使企业负担过重。
　　与国外通常的政策相比，我国的奶业政策目标不明确、政策手段不丰富，起到的效果也不明显。目前，我国奶业属于弱质产业，无论奶牛业，还是乳品加工业，均与奶业发达国家存在较大差距。因此，有必要在一定时期内加强对民族奶业的保护，可以充分利用WTO的规则，在容许的范围内支持乳业的发展。除了充分利用“绿箱”补贴给予的机会，积极扶持奶农发展，考虑到原奶生产的特殊性，我们可以最大限度地利用“黄箱”措施来扶持奶农：
　　第一，近期可以尽可能免费为奶农提供一系列科技和质量检验服务。这些服务包括建设培训教育设施、培训奶牛饲养业科技人员和饲养人员、进行技术推广和咨询服务及检验服务。通过建立一系列政府性、社会性服务体系，加大奶农产前、产中和产后服务的科技含量，增加奶农产品的附加值。
　　第二，给予奶农补贴性贷款，还可以就相关奶牛饲养设备的购置、饲养场所草场围设等建设材料方面的专项资金需求给予适当的补贴贷款。
　　第三，原奶价格支持政策，建立相应的原奶价格“标准”制度，以切实保护农民利益。
　　第四，由政府出资或资助建立统一挤奶厅，以便利奶农挤奶和提高原料奶的质量，也可以资助相关奶加工企业部分资金，由其出面筹建挤奶中心。
　　第五，对生产高质量无抗奶的奶农给予减产专项补贴。
　　此外，政府还应当建立健全有关食品安全的法律法规和标准体系，完善食品安全检测体系、提高关键监测技术，普遍推行危险性评估控制技术，进行HACCP认证。